□ 本报记者  赵宗祥

　　“过去5年，我提的最不成功的提案，就是关于治理违法医药广告的建议。”在今年的全国“两会”上，全国政协医卫界分组讨论现场，老委员董小平直言不讳，“卫生、工商、药监，都说治理困难，都说会加大力度，可就是没效果”。
　　“这些年来，违法医药广告危害那么大，代表委员提了那么多意见，为什么始终解决不了？”董小平一边说着一边直摇头。
　　董小平委员的话不仅反映了当前我国医药广告市场的乱象，而且给了监管者当头一棒。
　　是监管部门没有“加大力度”吗？显然不是，从近年来一次又一次的整治行动来看，足见监管者的“力度”。
　　但是，现状却令人无奈，虚假医药广告仍然疯狂、猖獗。
　　虚假医药广告长了三头六臂吗？咋就这么难管？治理的良方在哪里？
　　“禁令”频发凸显监管茫然
　　今年4月，国家工商总局等8部门联合下发通知，决定从4月下旬至7月下旬，联合开展为期3个月的打击违法虚假医药广告专项行动。
　　此次行动曝光了大批违法医药广告，在一定程度上遏制了违法广告泛滥的势头。但是，和每次整治一样，违法者仍在前仆后继，无法真正净化医药广告市场。
　　事实上，早在1993年，国家工商总局等部门就下发了类似通知，一直到现在，监管部门对违法广告的整治从未间断。甚至在2010年年初，国家工商总局等12部门联合发布通知要求加强医药广告整治。
　　毫无疑问，这些“禁令”为整顿和规范医药广告市场发挥了积极作用。但是，其效果只是暂时的，每当这样的“禁令”出台时，虚假医药广告虽有所收敛，但风头一过，马上反弹。
　　有些虚假广告更是猖獗，屡查屡犯，且愈演愈烈。在有关部门曝光的“黑名单”上，一些熟悉的“老面孔”总是难以消失。如：碧生源常润茶的虚假广告一边曝光一边还在刊播；北京协和降糖宁广告在屡被曝光后，依然打着“不节食，不忌口” 、“完全治愈糖尿病”的旗号，大张旗鼓在全国各地推销；好视力眼贴广告屡上“黑榜”，却依然“畅销13年”……
　　“其实，类似的‘禁令’有关部门发过很多，有单一部门发的，也有多个部门联合发的。但一次次的‘禁令’发出，实际效果并不明显。”中国人民大学一名法学教授说。
　　既然“禁令”的效果不明显，为什么监管部门还热衷于此呢？
　　“这反映了一个现实状况，就是目前对医药广告的管理，监管部门不仅头疼，也很无奈，而且茫然，也知道‘禁令’难以有效净化医药广告市场，但又不得不发。如果不发，违法医药广告会更疯狂、猖獗。”该教授说。
　　罚款是主要手段 监管者有“苦衷”
　　有关部门打击违法医药广告的决心毋庸置疑，但令人不解的是，违法医药广告在N次整治下，并没有消停下来，反而愈发坚挺，在监管面前毫不示弱。
　　统计显示，2012年，我国食品药品监管部门通报并移送同级工商行政管理部门查处的违法药品广告179083例，是2011年的2.2倍，是2010年的2.45倍。
　　一些广告主、广告商为什么对“禁令”置若罔闻？为什么不惧处罚？
　　“从处罚方式来看，目前对广告违法者主要采取罚款的方式。但单靠罚款手段很难起到应有的震慑作用。因为发布违法广告的利益远远高于违法成本。”全国政协委员、南京中医药大学教授王旭东说。
　　处罚过轻的确是违法医药广告频出的重要原因。《广告法》规定，对违法广告处以广告费用一倍以上五倍以下的罚款，区区几倍罚款和违法广告所获得的巨额利润相比，几乎没有惩戒作用，相反会更加助长不法者的气焰。而且，一些广告主与广告发布者为应对处罚，故意报出低价，处罚数额往往较低。
　　当然，发布虚假广告还有可能负刑事责任。但在实践中真正因此入狱的鲜有所闻。而且，刑法规定的两年以下的有期徒刑，也难以与众多受害人的财产与人身损失划等号。
　　“一直以来，对刊播违法广告的新闻媒体处罚力度不够，其中不便明言的原因是‘得罪不起’。” 王旭东说。
　　“工商部门对媒体没有强制权力，面对公众和上级部门的拷问，我们真是有苦难言。”黑龙江省工商行政管理局广告监督管理处处长虞塞鹰说，“我们对媒体发布违法广告的处理方法虽有不少，包括罚款、停播广告、向媒体负责人行政告诫等，但这些都触及不到媒体及其负责人的‘痛处’，违法广告就像韭菜一样‘割了一茬又长出一茬’，今天停播、处罚了一个广告，明天又有新的出现。”
　　“因为我们没有处罚权，发现涉嫌违法的药品广告只能移交其他部门处理。我们最直接也是最严厉的措施就是‘曝光’监测到的虚假广告。”一名药品监管人员对记者说。
　　该监管人员认为，一直以来，多头管理医药广告方式，大大制约了监管部门的管理效率。例如在互联网广告信息管理上，涉及10多个相关部门。部门过多导致职责权限不清等问题，使得监管效率不高，成本很大。
　　健全长效机制才是上策
　　今年3月，中国工程院院士、我国泌尿外科和男科学新一代学科带头人郭应禄，中国科学院院士、中央保健委员会专家组副组长陈可冀等15名院士联名向互联网企业和全社会倡议向生命负责，拒绝网络虚假医药广告，在全国引起强烈反响。
　　院士们认为，打击违法医药广告，专项整治行动固然不可少，但健全监管长效机制更加重要和可靠。政府要进一步搞好顶层设计，健全长效机制，完善医药广告政策与法律法规。
　　“虚假医药广告肆虐，和多个部门管理、审批、处罚有关。随着我国食品药品监管的加强，期待医药广告监管情况得到改进。”中国医院协会名誉会长曹荣桂说。
　　“要达到良好的监管效果，必须理顺医药广告的监管体制。”全国政协委员、中国中医科学院中医药防治艾滋病研究中心常务副主任王健说，对于医药广告的监管，应该详细划分相关部门的职责，理清职能，避免监管职能交叉和职责不清的现象出现，这样有利于提高行政效能。如药品广告，在具体操作上可以借鉴美国的相关经验，从药品的安全性角度出发，将处方药广告监管职能全权交由药品监管部门，从而发挥专业部门的优势。将非处方药广告监管职能交由工商部门。
　　“违法医药广告监管不理想，有职能交叉的原因，但法律不完善也是一个重要原因。”上述法学教授说，《广告法》及医药广告管理相关法律法规制定较早，已远远不能适应现实要求，虽然有关部门试图通过出台行政命令进行补充，但行政命令的执行力大打折扣，导致“整治”、“罚款”成了监管的主要手段，最终只能是头痛医头脚痛医脚。
　　“比如对违法行为的处罚，现在执行的还是1994年颁布的《广告法》，近20年不变；再比如对互联网及新媒体领域医药广告的监管，相关法律法规已明显滞后。现在互联网及新媒体领域有弹出广告、悬挂广告、动漫广告、竞价排名广告、搜索广告、链接广告等多种形式，已远远超出了《广告法》等相关法律立法时规制的范围。”该法学教授说。
　　据了解，目前《广告法》正在修订之中。
　　全国人大代表、中国保健学会常务理事宋心仿认为，法律在修订中，要加大对违法医药广告的处罚力度，改变以广告费为处罚计算基数的现行法律模式，实行以违法所得为计算罚款的基数。在违法所得难于计算的情况下，则按市场通行情况，比照较高数额进行罚款。而且，要加大刑罚标准，严格追究不法者的刑事责任。另外，借鉴《食品安全法》的做法，增加规制名人代言医药广告的条款，明晰代言者的连带责任。
　　结束语
　　本组系列报道至本期全部刊发完毕。本组报道先后从不同视角深入报道了当前医药广告市场存在的问题，全方位解析当前违法医药广告的现状、症结，并提出治理对策。我们相信，随着法律法规的不断完善及监管长效机制的逐步建立，违法医药广告一定能够得到有效治理，医药广告市场的蓝天一定会到来。——编者

（责任编辑：秋彤）